Odpovědnost veřejné správy je podmíněna politickým prostředím

PhDr. Jan Šolc


Je žádoucí, aby v úvodních promluvách této konference byla mimo jiné shledávána i kontinuita mezi minulým a přítomným, mezi konferencí předloňskou a setkáním letošním, zejména je-li i samo téma kontinuální, byť zúžené a precizované na hledání společných postupů při vzdělávání úředníků zemí Evropské unie.

Mnohé pro to úspěšně vykonal už sborník Veřejná správa a vzdělávání, který vyšel nedlouho po skončení předloňské konference, a je třeba vyzdvihnout jeho pečlivou redakci, především ale velmi kvalifikované shrnutí problematiky konference.

Zaslouží-li pořadatelé uznání a chválu účastníků, pak se jich obligátně dočkávají převážně závěrem setkání - a nechci tím vůbec naznačit, že jen „ze zdvořilosti“.

Naše konference – dnes už lze říci s jistou hrdostí první – s sebou nesla všechny znaky pozorného prostředí, v němž se idejím, výměně názorů i hledání východisek dařilo.

Jedním z nejobecnějších okruhů, rámujících jak to předchozí, tak i naše letošní téma, je bezesporu etika, etika veřejné správy, jež je součástí tzv. etiky profesní s vymezujícím predikátem normativní.

Nezastírám, že jistou hrozbu spatřuji v nepatřičně a zúženě chápaném pojmu „normativní“, zejména v kontextu s prostředím administrativy, kam normy a normování náleží v popisu obsahu práce. Koneckonců také v intencích ctností zdůrazňovaných ještě na začátku minulého století Maxem Weberem, podle nichž „si úředníci při své činnosti vedou podle obecných, víceméně pevných a kompletních naučitelných pravidel“, jak se věcně připomíná úvodem již zmiňovaného Sborníku. Tato kdysi klasická teze ovšem zastarává, je zpochybňována frontálně se šířící potřebou administrativní diskrece čili „správního uvážení“ úředníků ve všech výjimečných a nestandardních případech administrativní praxe, jichž ovšem valem přibývá.

Přibližně v stejné době, kdy na počátku minulého století vynikající sociolog a analytik soudobého administrování Max Weber formuluje své pevné principy úspěšné byrokracie, stojí jiný sociolog a vynikající politik i státník Tomáš Masaryk před jiným úkolem. Před nesebevědomým národem, po 300 let žijícím v cizím velmocenském područí, rozvíjí plasticky vizi demokracie. Prezidentova lektura je po jeho jasnozřivém poznání stručná a srozumitelná. Sotva vysvětlí holými větami, že demokracie je diskuse a neméně i slušnost, neklamně nalézá kořen třetí: „Demokracie je vlídné administrování“.

Bez kvalifikované byrokracie respektující důstojnost občana nevidí Masaryk demokracii možnou a především pro tento důvod také pokládá za v blízku naprosto nereálný demokratický vývoj v Rusku. Jako ctitel kontinuity a vývoje benevolentně ponechává po slibu loajality v státním aparátu bývalé rakušácké úřadníky s klotovými rukávy, vědom si potřebnosti hladkého chodu státního stroje.

Etický aspekt v prezidentově tezi je vyjádřen adjektivem vlídné a směřuje k postulátu akceptování lidské důstojnosti čili dignity; k hodnotě, jež se musí vrátit i do našich každodenních vztahů soukromých i veřejných implicite do veřejné správy, máme-li v mezinárodní konkurenci obstát.

Váže se k tomu ale jeden rozpoznatelný problém: pojem zásadní důležitosti - lidská důstojnost - je v našem pojetí stále vágním, nezakotveným, nesrozumitelným až „podezřelým“ pojmem. Souvisí to s těžkou újmou v jedné složce národní kultury, v duchovních hodnotách, jichž jsme za novocarské čtyřicetileté nadvlády – na rozdíl od našich severních i jižních sousedů - spolehlivě pozbyli, mylně přistoupivše na lžitezi, že „duchovní“ rovná se „náboženské“.

Když řekl Ferdinand Peroutka, klasik národní publicistiky a politolog, že „první věcí, které je národu třeba, je duchovní pořádek“, neměl na mysli kostely, církve a procesí, ale všechny mravní hodnoty nadosobní povahy, jež vybavují společnost integritou, celistvostí, schopností obstát v dějinných zkouškách. Je jinou stránkou věci, že náboženské je samo sebou duchovním a především duchovním.

Zaznívá-li dnes unizono celou euroatlantickou zónou, že do nového století vstupujeme v znamení etiky – a to i v managementu, podnikání a taky byznysu - znamená to vrátit mravní odpovědnost a etické jednání ze zóny soukromé zpět do sféry veřejné, odkud byla vypuzena překotným dvousetletým vývojem a převažujícím zaměřením na hodnoty materiální.

Veřejná správa se blíží k tomuto svému obratníku reakcí na iniciativu, ve světě známou od poloviny 80. let pod zkratkou NPM (New Public Management) nebo také „3M“ (Economy, Effectiveness, Efficiency; ekonomika, efektivita, účinnost). Tato jistě dobře míněná snaha, mající za účel posílit veřejnou správu, aby obstála v konkurenci s privátní sférou, nakonec citelně narazila v průběhu deseti let na odpor občanů, neboť znevážila to, co bývalo veřejné službě vlastní – akceptace etických hodnot, úroveň vztahů s klienty apod. A tak je logicky a všeobecně postulován nárok na uplatňování dalšího, čtvrtého „E“- Ethics.

V té době zaznamenáváme i něco příznačného v oblasti takříkajíc spolupracující. Demokracie sama, jež je nadále shledávána „pomalou a nákladnou“, nicméně bez alternativy, mění rovněž svůj půdorys z „trojúhelníku“ na „čtverec“.

K třem samostatným a nezávislým pilířům, na nichž demokracie tradičně stojí a jimiž i sílí (moci zákonodárné, výkonné a soudní), byl stále častěji přiřazován pilíř čtvrtý – poznávání, „moc poznávací“. Tedy věda, vzdělání a výchova, jež společně cílí k hodnotovému obohacení obsahu demokracie. Je vhodné si to připomenout ve chvíli, kdy se i my zamýšlíme nad nejvhodnějšími postupy vzdělávání úředníků v EU.

A zde se nabízí k vážnému zamyšlení jeden poznatek, vyplývající z resumé dosud snad nejrozsáhlejšího výzkumu výboru PUMA, zaměřeného na postupy, jimiž členské státy OECD řídí své snahy o zdokonalování etického chování veřejných úředníků. Z komparací vzešlo poznání, že se jedná o dva vzásadě výrazně rozdílné postupy. První zakládá očekávaný úspěch na přesném dodržování explicitně stanovených procedur ve veřejné službě a jejich důsledné kontrole a přezkumu včetně uplatňování sankcí (compliance-based ethics management).

Druhý postup zdůrazňuje význam motivace úředníka, spoléhá na jeho přirozené ambice, stimuluje jeho celkové chování a styl jednání, popřává mu vyšší diskreční pravomoci, nepracuje zdůrazněně s postihy a je příznačně označován jako integrity-- based ethics management.

V státech, kde je se současným významným tématem veřejné služby, s uplatňováním již zmíněných diskrečních pravomocí veřejných úředníků, dostatek zkušeností, dospěli k závěrům, jaký vyjadřuje i prof. Colin Campbell z Georgetown Unversity: “Kultura, která vybavuje úředníky vysokým stupněm diskrece, slouží dlouhodobým zájmům demokratické odpovědnosti více než ta, která zdůrazňuje úzké dodržování hierarchického řízení.“ (R.A.Chapman a kol. Etika ve veřejné službě pro nové tisíciletí; Studijní texty (překlad O. Vidláková), Praha 2003).

Pro správné chápání pojmu profesní etika, jejímž úkolem je aplikace morálních standardů v činnosti veřejné správy, je žádoucí být si vědomi, že při obecné aplikaci pojmů, kategorií a principů nějaké disciplíny je „vždy podstatné podstatné jméno“, tedy etika, jejíž obsah je třeba respektovat.

Jejím obecným úkolem je být oporou správného vedení života, pro což ze své podstaty odmítá donucování a tresty. Tak např. etický kodex organizace nemá z principu obsahovat sankce, není právním kodexem. Jak snadno si s problémem poradili na magistrátě města New York, je všeobecně známo. Vedle dnes už velmi známého etického kodexu zaměstnanců mají jednotlivé odbory úřadu (např. finanční, dopravní apod.) své pracovní řády, v nichž sankce mají logicky své místo. Vznikl tak dokonce problém, lze-li vůbec etickým kodexem argumentovat u soudu, dopustí-li se zaměstnanec porušení některé z jeho zásad. Etika totiž nepokládá čin jako takový za etický, či neetický, pro takové posouzení je třeba znát motiv činu (když dva dělají totéž, není to totéž).

Je to okolnost, která nabývá významu, hovoříme-li o dalším důležitém doporučení OECD – nutnosti etického vedení elit. Jejich role se nevyčerpává odborným řízením či kontrolou, ale snahou respektovat při vedení či výchově spoluzaměstnanců (podřízených) princip správného či nesprávného, akceptovat důstojnost úředníka, posuzovat ho s uplatňováním taktu apod.

Celé mé zamyšlení ústí do problematiky, vyjádřené i v titulu této stati. Mluvíme-li totiž o etice veřejné správy nebo služby, je to neoprávněně pokládáno za téma adresované jenom úřednictvu; jako by politici – zastupitelé a radní - náleželi do „jiného kůru andělského“, jakkoli sdílejí spolu s úředníky týž prostor téže veřejné správy. Ale každý ví, že právě v jednání politiků shledáváme dostatek arogance a přezíravosti, aby to už mohlo být pokládáno téměř za normu.

Ze seminářů etikety, jež vedu na půdě zdejšího Institutu, jsem si odnesl četné trpké poznatky ze vztahů mezi úředníky a zastupiteli, nejčastěji členy rady. Přitom výzkum OECD zjišťuje dva hlavní problémy v oblasti etiky veřejné správy; jednak ve sféře styku VS a soukromého sektoru, jednak v oblasti styků politiky s veřejnou správou. V té druhé oblasti se dále problematika specifikuje na chování úředníků ve styku s občany a na tlaky politiků vůči úředníkům.

Je-li základním etickým principem etiky veřejné služby odpovědnost, jež v etice náleží do kategorie ctností, pak je výzkumy zjištěno, že je okázale nárokována politiky od úředníků, zatímco oni sami… Asi podle známé úsměvné „definice“, že ctnost je to, co máme rádi u jiných vzhledem k nám, ale s čím sami míváme problémy.

Politická kultura je pravidlem odvozována od celkové kultury země. Příkladem může být spolehlivé fungování institutu ombudsmana ve Švédsku, zatímco v posttotalitních zemích jsou s tím potíže.

Na prvním místě mezi osmi výslednými komponentami závěru rozsáhlé studie Výboru veřejného řízení z roku 2000, schválené a doporučené členským státům v červnu Radou OECD, se proto právem zdůrazňuje „nutnost trvalé podpory pro etické chování na nejvyšších politických místech, bez níž by všechny pokusy o zlepšení stavu (veřejné správy) byly zbytečné“.

Aktuality

Diskusní fórum – říjen 2017.
Srdečně zveme členy na XVII. sněm.
Nový bankovní účet od 1. 7. 2017: 2901234989/2010
v 8.30 na MŠ Šiškova, Praha 8 (5 min pěšky od metra C – Ládví)
Partneři Podporují nás
© 2012 Etické fórum České republiky